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“Acórdãos 822 e 823 do Tribunal de Contas da União” O Feitiço virou contra o Feiticeiro da Filantropia

 

Num país que possui mais de 8,5 milhões de quilômetros quadrados de extensão, 207 milhões de habitantes, 50 milhões que vivem na linha da pobreza, ora espalhados em mais de 5.500 municípios, não pode ostentar a pretensão de que um governo possa resolver sozinho os seus problemas sociais, ainda mais quando a sua lei soberana permite entregar tal poder a um “presidente” que agregue apenas um atributo, qual seja, ser brasileiro “nato”, pouco importando, em nome da democracia, se ele reúne formação mínima para administrar os interesses do povo, quiçá gerir um orçamento na ordem de R$ 3,5 trilhões. Aliás, ultimamente, até presidiário anseia tal postulação. A par disto, a história recente nos lega que a mera ação populista de repartição do orçamento público, com parcos e vazios critérios, tratando a pessoa carente como gênero, minorou temporariamente o efeito, porém não erradicou a causa da pobreza e da desigualdade social, mas sim atolou o país numa das piores recessões dos últimos tempos.

Na seara social, para se construir um Estado justo, não se faz apenas pelas mãos de governantes, ainda mais como andam, comumente, “sujas”, mas especialmente por meio da sociedade civil organizada - beneficente, pois ela é quem reúne ferramentas para implementar a meritocracia, avaliando pessoalmente e não só burocraticamente, o estado de carência do usuário da política pública.

No entanto, é certo que o ato delegado às beneficentes pela Constituição Federal para complementar a ação estatal, não comporta vacilo na gerência do emprego dos recursos públicos, pois elas são geridas por pessoas que, quando desprovidas de princípios, a causa social virá produto lucrativo para beneficiar individuo, no entanto, a exceção não é regra, a contrario senso dos meandros políticos.

Falando de exceções, se destaca as recentes decisões havidas pelo Tribunal de Contas da União – TCU, resumidas nos acórdãos 822 e 823, de 18/04/18, que depois de ativadas auditorias nos Ministérios da Educação – MEC e Desenvolvimento Social - MDS, foram identificadas anomalias em processos de certificações beneficentes.

A auditoria havida no MEC, identificou:

Descrição da Anomalia

Consequência

1.484 entidades usufruindo o benefício da imunidade tributária, porém apenas 1.239 possuem CEBAS

245 instituições usufruindo os benefícios da imunidade que, segundo o TCU, não poderiam fazê-lo, ante a previsão contida na Lei 12.101/09.

Ausência do controle das informações econômicas dos bolsistas, inexiste banco de dados de bolsistas.

Concessão de bolsas a quem delas não necessitam, sendo destacado, por amostragem, 462 bolsistas sócios de empresas; 49 bolsistas donos de embarcações; 3 donos de aeronaves; 65 de veículos de alto valor comercial; 191 bolsistas que recebiam em médias mais de dez salários mínimos por mês; além de 1.151 sócios de empresas tidos como responsáveis por bolsistas, igualmente proprietários de embarcações, aeronaves e veículos importados.

Inexiste compartilhamento de informações sociais dos bolsistas entre o MEC e a RFB.

Acolhimento indistinto das informações de bolsas concedidas.

Atraso na análise dos requerimentos da CEBAS, prazo médio de 58 meses e 24 dias, ante a transição do CNAS e carência de pessoal.

Perdas tributárias do erário, cuja “renúncia” gravita na ordem de R$ 4,5 bilhões.

Descumprimento por parte do próprio MEC, quanto a ausência da exigência da prestação de contas prevista no artigo 36 do Decreto 8.242/14, independente do prazo da CEBAS, sendo constatado que apena 6% das entidades que possuíam a certificação apresentaram o relatório anual de prestação de contas.

Ausência de controle contínuo e falta de transparência limitando a atuação do MEC, que deixa de ter acesso aos resultados da política pública, que ora deriva da contrapartida aos benefícios fiscais.

Processos entrados há muitos anos, ora pendentes de julgamento, desde 1992, conforme quadro abaixo.

Com o atraso do julgamento, mesmo que indeferidos, não mais produziram efeitos,

 feitico

 

Diante de tal quadro, o TCU valendo-se de suas prerrogativas, ora previstas na Lei 8.443/92, determinou ao MEC que:

(1) Apresente de Plano de Ação em 60 dias para análise tempestiva dos processos de concessão/renovação;

(2) Informe quadrimensalmente, o estágio de desenvolvimento do SisCebas;

(3) Apresente, até 30/06/2018, o resultado consolidado das entidades que tiveram o CEBAS/Educação válido em 2017;

(4)  Apresente em 90 dias, plano de ação para as entidades detentoras do CEBAS/Educação;

(5)  Instaure processos de supervisão das entidades que o TCU identificou indícios de concessão de bolsas em desacordo com as nuances legais no prazo máximo de 180 dias;

(6) Formalize as rotinas de análise dos processos de concessão e renovação, notadamente para o controle das bolsas de estudos;

(7) dar publicidade para a Secretaria da Receita Federal do Brasil e demais órgãos legislativos.

Já a auditoria havida no MDS, achou:

Descrição da Anomalia

Consequência

Mecanismo e processo de controle utilizados no exame dos processos é deficiente, em especial por se restringir a exame documental tirado de um check -list;

Não entrega segurança objetiva para verificar os pré-requisitos legais para a certificação

O Cadastrado Nacional de Entidades de Assistência Social (CNEAS) não é utilizado como fonte de informações para análises da concessão e renovação da CEBAS;

Vulnera o exame do cumprimento dos requisitos legais.

O quadro de servidores da SNAS/MDS, envolvidos na análise dos processos CEBAS, é composto por servidores não efetivos.

Compromete a continuidade do processo de análise

Falta de capacidade técnica dos Conselhos Municipais de Assistência Social, notadamente pela falta de recursos, sendo que quase metade dos CMAS analisados, não possuíam sequer um local ou sede específicos para o seu funcionamento; sendo que 300 CMAS afirmaram que sequer possuem acesso a telefone próprio; 5.257 afirmaram não possuir veículo de uso exclusivo; 456 afirmaram não realizar qualquer tipo de fiscalização; 1.164 informaram realizar fiscalizações apenas por meio de análises documentais; 53% dos Conselhos afirmaram não possuir funcionários que atuem exclusivamente na secretaria executiva; 1.853 dos Conselhos afirmaram funcionar apenas um dia por semana, sendo que 41,4% funcionam menos de 10 horas por semana; tudo segundo fonte do Censo SUAS – 2014.

Ausência de fiscalização e controle das instituições certificadas;

Por amostragem, identificou-se instituições com folha de pagamento e número de funcionários aparentemente incompatíveis com os serviços que declararam prestar

O benefício tributário é maior do que a prestação de serviços sociais.

Entidades certificadas com processos de Tomada de Contas Especial autuados no TCU, bem como gestores condenados em débito e/ou multa.

Incompatibilidade com o benefício do recurso público

Entidades com CEBAS, cuja atividade principal é a cessão de mão-de-obra e não a prestação de serviço social

Desvirtuamento dos fins e por consequência de recursos públicos.

Ausência de análise e de apreciação dos processos dentro prazo legal de 180 dias.

Vulnera a transparência e permite usufruir dos benefícios da CEBAS, em especial os tributários

 

Com o propósito de minorar as anomalias e regularizar o usufruto da isenção das contribuições para a seguridade social, o TCU determinou à Secretaria Nacional de Assistência Social do MDS:

(1) Adote medidas visando melhorias no controle dos processos de concessão e renovação;

(2) Complemente o Check list, incluindo questões que tratem da universalidade e continuidade das entidades, além de outras informações;

(3) Elabore plano de reposição dos servidores envolvidos na análise do CEBAS;

(4) Complemente dos documentos solicitados, com o objetivo de analisar todos os critérios de elegibilidade do CEBAS;

(5) No prazo de 180 dias: (i) ajustes no CNEAS; (ii) crie medidas para que as entidades preencham o cadastro no CNEAS; (iii) medidas para analise em 6 meses para análise dos processos de concessão/renovação; (iv) critérios mais objetivos para análise dos processos de supervisão ordinária; (v) apresente plano de ação para cumprimento dos prazos;

(6) Estabeleça estratégias visando a melhoria na atuação nos Conselhos Municipais;

(7) Promova cruzamento de dados para fins de identificar o risco de descumprimento dos pré requisitos do CEBAS;

(8) Utilize o CADSUAS e o Censo SUAS como ferramentas de controle dos processos de concessão e renovação;

(9) Adote critérios diferenciados para a análise de processos de concessão e renovação da Cebas, como, por exemplo, a materialidade (renúncia estimada) e o porte da entidade (quantitativo de funcionários).

Das conclusões tiradas do Tribunal de Contas da União – TCU, algumas merecem amplo e incontido destaque para nortear a operação das entidades beneficentes, a partir de tais decisões, quais sejam:

(a) Quebra do sigilo fiscal. O próprio Tribunal enfatiza que, nem mesmo mediante ofício emanado por aquela Corte, a Receita Federal do Brasil quebrou o sigilo fiscal das instituições sociais e/ou bolsistas, de modo que, igual restrição acomete a entidade beneficente de exercer um controle de tamanha magnitude, além daquele que já obtempera seus atos quando das concessões de bolsas, como entrevista social ancorada com a colação de documentos sobre a renda.

A tríplice cooperação RFB X MEC X Entidade Beneficente, juntas poderiam exercer tal fiscalização, mediante o acesso a um banco de dados virtual para evitar o assalto ao erário, porém jamais atribuir a responsabilidade apenas às entidades sociais e ao próprio órgão ministerial.

Aliás, cita-se como precedente, o caso de uma aluna de tradicional faculdade de medicina da cidade de São Paulo, que falseou informação econômica e, depois de ter cursado mais de três anos, por determinação do MEC, a entidade beneficente foi forçada a instaurar competente sindicância e debelou a fraude, vindo a resultar na sua exclusão do curso. A decisão da faculdade foi refutada na justiça, porém o desate deu ganho de causa à beneficente, mediante o seguinte fundamento na sentença: “Nada obstante, haveria, sim violação ao princípio da isonomia se outra fosse a decisão do órgão deliberativo da faculdade, tratando desigualmente os iguais, já que possibilitaria o ingresso diferenciado daquele que não se enquadra em população de baixa renda, nos moldes estabelecidos em lei, e, mesmo após constatada a irregularidade, permitiria a manutenção do vínculo, agora a título oneroso, a despeito de não ter se submetido ao vestibular, em igualdade de condições com os demais alunos regulares”

Assim, sugere-se àquelas que foram envolvidas em tal processo de auditoria que, por meio de uma sindicância interna, se arvore de provas para demonstrar que cumpriram o escorreito caminho da retidão legal, porém se houve despautério do bolsista, ele deve ser responsabilizado civil e criminalmente, mas não a instituição que agiu dentro da moralidade pública.

(b) Contrapartida social. O TCU enfatiza com eloquência que os Ministérios devem utilizar métricas para apurar as contrapartidas sociais das beneficentes, sob pena de vulnerar o erário, em especial quando o valor do benefício fiscal superar aquele do emprego social. A medida seria legítima se o STF, nos autos ADIN 2028, ora convertida em Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não tivesse suprimido do legislador ordinário, o poder de impor limitação ao poder de tributar mediante a exigência de contrapartida social. Citamos, o que interessa da referida ementa do STF: “ A lei complementar é forma somente exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem observadas por elas.”. Assim, à mingua de lei complementar, os Ministérios não possuem a prerrogativa de desafiar a ordem da Suprema Corte.

Não obstante tamanha quebra de braço, sugere-se que os entes sociais não se alforriem de demonstrar que, mesmo não estando obrigados a empregar percentuais fixos de sacrifício econômico, digamos, gratuidade, não deixe de promovê-lo sob pena de vulnerar a sua própria essência de construtor social.

(c) Monitoramento. O Decreto 8.242/14, em seu artigo 36, já impunha obrigação às entidades sociais, para anualmente prestarem contas de seu múnus ao Ministério da Educação, sem prejuízo do prazo da validade da certificação. Igual exigência consta da Portaria nº 15/17.

A par de tal previsão, nenhum exagero existe em tal exigência do TCU, a qual deve ser respeitada, até mesmo por comando da Lei 12.101/09, referendada pelo Supremo, até então, para regular o funcionamento do ente social.

Enfim, desde a institucionalização do então “certificado de fins filantrópicos”, por meio do Decreto 1.117/62, muitas entidades beneficentes foram tiranizadas como vilãs do orçamento público, inicialmente pelo primeiro colegiado de fiscalização, qual seja, o Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS, depois pelo seu sucessor Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, agora pelos Ministérios da Educação, Desenvolvimento Social e da Saúde, sendo que chegaram, muitas vezes, até serem acachapadas com ilações de “pilantrópicas”, porém -, desta vez, o alvo do TCU não foram elas, mas sim a própria Administração Pública que, na visão dele, não tem demonstrado eficácia na gestão dos processos de reconhecimento social, o que prova, que tal caminho pela excelência das causas de desigualdades no Brasil, não se resolve com meros julgamentos burocratas, mas com ação conjunta entre o poder e a sociedade.

Assim, é indene de dúvidas, que o:

Feitiço virou contra o Feiticeiro da Filantropia, qual seja, o próprio Estado!

MARCOS BIASIOLI
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Sócio Titular da M.Biasioli Advogados, administrador de empresas (Universidade Mackenzie), pós-graduado em Direito Empresarial (The European University), contabilista, Conselheiro Empresarial (IBGC/SP), idealizador da Revista Filantropia, co-idealizador da Primeira Comissão de Direito do Terceiro Setor no Brasil/OAB-SP, Coordenador Geral do Congresso Brasileiro do Terceiro Setor.  Foi docente na PUC/SP, UniFMU, UNIP e Univ. Federal do Espirito Santo – UFES.


RICARDO CURIA MONTEMAGNI
Advogado colaborador, integrante da banca jurídica M.Biasioli Advogados

 

RODRIGO PINHEIRO NAKO
Advogado colaborador

 

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